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这需要激活政治与法律公共领域的讨论，需要更多的媒体丑闻曝光和社会运动的开启。

从六届至十二届，每届五年中，全国人大常委会开会的天数分别是：六届227天，年均开会45天。但现有法律对这一事项的规定很不完善。

代表人数由全国人大组织法规定比较适宜，因为法定的代表人数是全国人大组织的基础，而选举法是规定选举程序的法律，可以不对代表人数做出规定。从语义上理解，若干是不定量的意思，但全国人大常委会这样重要的权力机关，其委员的数量在法律上却给人不定量的理解，不合适。比如，可以规定一年开会不得少于60天或者一届开会不得少于300天。本文对修改三件重要法律提出一些建议。这个办法还规定，议案应当有案由、案据和方案，但对这三个要件的理解，伸缩性是很大的。

实践证明，这一做法是可行的，建议在全国人大议事规则中把这个一般性的做法明确规定下来。如果作用不大，可以不做这样的规定。但同时，经由法理上的反思可以发现，司法解释制度仍然存在两方面明显问题。

第三，最高人民法院作出的属于审判工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起30日内报全国人大常委会备案。然而，与法规、规章等立法的制定机关的立法权限在《立法法》上有明确规定，故其是否构成越权立法存在明确的判断标准相比，司法解释具有特殊性：首先，司法解释权显然不属于立法权。二、《立法法》第104条针对司法解释进行的规制 2015年3月15日，十二届全国人大第三次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是《立法法》施行近15年来的第一次修改。但是，由于有关机关对这一规定有不同意见，后来删去了。

事实表明，从55年《决议》开始确立的立法解释、具体应用解释的分类框架难以将各种法律解释合理区分开来。法律只有原则性规定的，司法解释必须符合立法的目的、法律确定的原则和立法原意。

(34)向全国人大常委会提出法律案，提案主体应当就与本机关职权有关的事项行使立法提案权。(30)1987年3月31日，最高人民法院作出《关于地方各级人民法院不应制定司法解释性文件的批复》。⑩最高人民法院先后于1997年和2007年出台了《关于司法解释工作的若干规定》、《关于司法解释工作的规定》。第二，《立法法》第104条将遇有该法第45条第2款规定的情况向全国人大常委会提出法律解释的要求由最高人民法院的权利规定为最高人民法院的义务，同时增加规定，将遇有该法第45条第2款规定的情况向全国人大常委会提出制定、修改有关法律的议案也规定为最高人民法院的义务，其目的显然是进一步强调，对于该法第45条第2款规定的情况，最高人民法院无权制定司法解释，但此规定的现实适用性并不高。

(1)依据审判经验填补法律漏洞 例如，1991年《民事诉讼法》第125条第1款规定：当事人在法庭上可以提出新的证据。②在此背景下，修改后的《立法法》增加规范司法解释权行使的规定(第104条)，无疑反映出立法对完善司法解释制度这一问题的重视。③参见刘风景：《司法解释权限的界定与行使》，《中国法学》2016年第3期。第二，2000年《立法法》第12条和第24条分别规定，最高人民法院可以向全国人大、全国人大常委会提出法律案。

3.将有关政策明确为裁判依据 依据政策司法，是新中国成立以来人民法院行使审判权的重要方式，政策不仅是各级法院裁判具体案件的重要依据，(15)也是最高人民法院制定司法解释的重要依据。(54)关于何为与法律规定相抵触，《监督法》本身未予以说明。

同时，在整顿社会治安工作中，由于对某些法律条文理解不一致或者不准确，也影响了法律的正确实施……这些情况说明，加强法律解释工作，对于正确执行法律，健全社会主义法制，具有重要的作用。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(法释[2001]33号)在总结审判实践经验的基础上，针对不同情况，分别就一审程序、二审程序和再审程序中涉及的新的证据的有关问题作出解释。

另一方面，在司法解释的法定范围内，如果司法解释的内容不符合立法的目的、原则和原意，则该司法解释同样不合法。虽然最高人民法院先后制定了《关于司法解释工作的若干规定》和《关于司法解释工作的规定》，就司法解释的制定程序、形式等作出规定，但这种自我约束缺乏充分的公信力。(二)完善司法解释备案审查制度 完善的备案审查制度是有效规范司法解释制度实施的保障。为了正确地处理这些问题，常务委员会在第十七次会议上通过了关于解释法律问题的决议。1955年6月23日，一届全国人大常委会第十七次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于解释法律问题的决议》(以下简称55年《决议》)，首次就司法解释问题作出规定。从多年来司法解释制度的实施状况来看，最高人民法院完全有能力承担起制定各种司法解释的职责。

在1978年12月13日召开的中共中央工作会议上，邓小平同志就曾明确指出：现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。出于论述的需要，本文将全国人大常委会对法律进行的解释称为立法解释，将其行使的法律解释权称为立法解释权。

(12)本文中所说的司法解释填补法律漏洞，是从功能意义上界定的，并不意指司法解释能够直接立法、其本身就是法律，而是指，在无法可依的情况下，通过创制规则，司法解释发挥了等同于立法的作用。作为我国的最高审判机关，最高人民法院相比于全国人大常委会在发现和及时处理司法审判中出现的法律适用问题方面显然具有部门优势。

(55)参见注(53)，第102页。虽然这一现象的出现有立法不完备导致部分司法审判无法可依等客观原因，但在我国，法院作为审判机关不具有立法权，是更为根本的制度预设。

在全国人大常委会没有作出相应立法解释的情况下，针对司法审判中出现的法律适用问题，最高人民法院有权作出司法解释。(15)关于政策对我国司法审判的影响，参见李友根：《司法裁判中政策运用的调查报告——基于含政策字样裁判文书的整理》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》2011年第1期。第2款规定：法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的。(32)2000年《立法法》第43条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、***、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。

汪全胜：《司法解释正当性的困境及出路》，《国家检察官学院学报》2009年第3期。从根本上而言，‘解释乃是一种媒介行为，解释者借之以理解本有疑义之文字的意义。

(23) (3)依据国际条约填补法律漏洞 例如，对于出卖人明知标的物在运输途中发生毁损、灭失却隐瞒该事实而与买受人签订买卖合同时风险负担如何处理这一问题，《合同法》未予明文规定。此类司法解释还包括《最高人民法院关于在台湾的合法继承人其继承权应否受到保护问题的批复》(1984年7月30日(84)民他字第8号)、《最高人民法院关于孙嵩群诉甘棠供销社入股房屋应如何处理的复函》(1989年7月18日〈1988〉民他字第46号)、《最高人民法院关于公私合营中典权入股的房屋应如何处理的函》(1990年4月9日(89)民他字第48号)等。

⑧在《立法法》修改前，1979年《人民法院组织法》先后于1983年、1986年、2006年历经三次修改，其关于司法解释问题的规定的表述始终未变。全国人大法律委员会以及有关专门委员会经审查认为司法解释同法律规定相抵触，通过沟通协商或提出书面审查意见后，最高人民法院不对该司法解释进行修改或者废止的，全国人大法律委员会以及有关专门委员会可以向全国人大常委会提出要求最高人民法院修改或者废止该司法解释的议案，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案。

(60)本文对法律执行一词的含义采取广义说，法律执行既包括行政机关贯彻实施法律的活动，也包括审判机关和检察机关贯彻实施法律的活动。(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。它们关于司法解释问题的规定均十分简略，甚至可以说是不充分的。由此可以看出，在立法原意上，司法解释是具有法律效力的，但其效力是与法律等同，还是与行政法规等同，抑或其他，在法律上始终没有得到明确。

胡伟新、吴光侠、冯文生、袁春湘：《中国司法解释制度的发展与完善》，《法律适用》2014年第12期，第30页。2005年12月16日，十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过《司法解释备案审查工作程序》，明确要求司法解释应当被报送全国人大常委会备案，司法解释备案审查制度由此建立。

(45)将2000年《立法法》第42条第2款(现行《立法法》第45条第2款)规定的情况界定为立法解释范围的说法，参见注⑤，第143页。该批复明确强调具有司法解释性的文件，地方各级人民法院均不应制定。

(13)《邓小平文选》(第二卷)，人民出版社1994年版，第147页。例如，针对2000年《立法法》第42条，全国人大常委会法工委即指出，该条是关于立法解释权的归属和立法解释范围的规定。